Enquêtes administratives internes: le droit en creux, les droits de la défense en risque

Le droit de la fonction publique est technique par bien des aspects mais certainement pas celui des enquêtes administratives internes.

Pour résumer simplement : il n’existe, à ce jour, aucun cadre législatif ou réglementaire régissant l’enquête administrative pré-disciplinaire diligentée à l’encontre d’un agent public. La seule initiative notable en la matière émane du Défenseur des droits, qui a adopté une décision-cadre le 5 février 2025 (n° 2025-019), recensant un ensemble de recommandations adressées aux employeurs publics et privés afin d’organiser leurs enquêtes internes.

Cette décision, toutefois, est dépourvue de toute force normative. Inopposable en droit, elle est passée quasiment inaperçue et ne saurait pallier l’absence d’un cadre juridique contraignant.

Le constat est dès lors limpide : l’agent public est aujourd’hui privé de garanties effectives assurant l’exercice de ses droits de la défense au stade de l’enquête administrative interne.

Quelques illustrations suffisent à mesurer l’ampleur du problème.

Qu’en est-il du droit au silence ? Il n’existe pas. L’agent mis en cause, s’il choisit de se taire lors de son audition, s’expose à un grief de manquement à son obligation d’obéissance hiérarchique.

Qu’en est-il de la fidélité de la retranscription des actes d’enquête ?

Là encore, l’autorité disciplinaire est largement favorisée. Les enquêteurs demeurent libres de prendre des notes, ou de ne pas en prendre, sans être tenus de les soumettre à la relecture de l’agent ou de son conseil à l’issue de l’audition. Au mieux, une séance de relecture et de correction pourra être organisée plusieurs semaines plus tard, dans des conditions qui ne garantissent ni la prise en compte effective des observations formulées, ni leur intégration avant la transmission du rapport à l’autorité disciplinaire.

Qu’en est-il, enfin, de la situation de l’agent victime à l’origine du signalement ayant déclenché l’enquête administrative interne ?

Là encore, alors même qu’il est à l’origine des opérations d’enquête, aucune disposition législative ou réglementaire ne garantit à l’agent victime une participation au déroulement de celles-ci. L’agent peut ainsi procéder à un signalement sans jamais être entendu, sans être informé des diligences accomplies, ni même des suites données à son alerte.

En l’état du droit positif, le seul droit clairement reconnu à l’agent réside dans l’accès au rapport d’enquête, lequel constitue un document administratif communicable au sens des articles L. 311-2 et L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration. Ce droit à communication est d’autant plus affirmé lorsque l’enquête s’inscrit dans un cadre disciplinaire, conformément aux principes posés par la loi du 22 avril 1905 (CADA, avis n° 20152782, 30 juillet 2015, n° 202116569, 16 décembre 2021).

En procédure pénale, quel avocat tolèrerait pareille silence législatif et réglementaire ?

Au-delà des droits procéduraux, c’est également la figure même de l’enquêteur qui interroge, tant les profils susceptibles d’endosser ce rôle sont protéiformes.

Si, dans certains secteurs de la fonction publique d’État, il existe des corps spécifiquement dédiés aux enquêtes administratives internes (tels que l’IGPN), tel n’est pas le cas pour les collectivités territoriales, les établissements publics de santé, ni pour la majorité des corps de la fonction publique de l’État.

Les collectivités territoriales se tournent alors fréquemment vers les centres de gestion de la fonction publique (CDG), parfois dans le cadre de conventions écrites entre administrations, afin de mobiliser des agents formés « sur le tas », sans expérience préalable en matière d’enquête.

D’autres administrations font le choix de recourir à des intervenants extérieurs, souvent constitués en binôme, avocat et psychologue, sans que leurs méthodes, leurs référentiels ou leurs garanties soient homogènes.

Il n’existe donc ni pratique unifiée, ni méthodologie commune de l’enquête administrative interne, dans un domaine pourtant déterminant pour les droits de l’agent comme pour la solidité de la procédure disciplinaire, alors que ces enquêtes prennent un essor considérable depuis la loi Sapin II du 9 décembre 2016.

En 2020, le Conseil national des Barreaux (CNB) avait d’ailleurs jugé utile d’édicter un guide destiné aux avocats enquêteurs, recensant l’ensemble des recommandations ayant pour but de leur permettre l’exercice de cette fonction, sans méconnaître leurs obligations déontologiques (assemblée générale du 12 juin 2020 – CNB CREA).

S’il est toujours légitime que l’avocat investisse l’espace juridique et civique, il convient néanmoins d’identifier les dérives auxquelles certaines pratiques peuvent conduire :

Ainsi, le devoir d’indépendance, est-il pleinement respecté lorsque l’avocat attributaire d’un marché public de représentation en justice d’une administration, régulièrement rémunéré par l’administration, et appelé à soumissionner de nouveau à l’issue de son marché, rédige un rapport d’enquête susceptible de fragiliser la procédure disciplinaire engagée par son client institutionnel ?

Même lorsqu’il n’est pas le conseil habituel de l’administration, le fait que sa rémunération provienne de deniers publics n’instaure-t-il pas, de facto, une tension éthique dès lors qu’il est conduit à prendre position contre celle qui l’a mandaté ?

Enfin, la situation devient particulièrement problématique lorsque l’avocat ayant mené l’enquête et rédigé le rapport conclusif est ensuite appelé à représenter l’administration en justice contre l’agent sanctionné, brouillant ainsi la frontière entre fonction d’enquête et mission de défense.

En ce sens, l’introduction d’un chapitre spécifiquement consacrée aux enquêtes administratives internes au sein du titre du Code général de la fonction publique (CGFP) relatif à la discipline des agents publics apparaît plus que souhaitable. Une telle codification permettrait, d’une part, de garantir effectivement les droits fondamentaux de l’agent dès le stade de l’enquête et, d’autre part, de clarifier la place de l’avocat défenseur dans ce processus.

Une réforme de cette ampleur aurait des effets directs sur la régularité même de la procédure disciplinaire. À ce jour, les conditions souvent dégradées dans lesquelles se déroulent certaines enquêtes administratives internes, ou encore la présentation imprécise, voire opaque, des rapports d’enquête, ne permettent le plus souvent que de solliciter l’écartement de ces rapports des débats, au titre de la preuve déloyale. Cette sanction procédurale demeure toutefois trop rare et dans les tous cas, insuffisante au regard de l’enjeu réel de l’enquête, laquelle conditionne largement la décision de sanctionner, ou non, ainsi que le choix et la gravité de la sanction prononcée.

Il serait, du point de vue de l’effectivité des droits de la défense, bien plus cohérent que le non- respect de garanties substantielles au cours de l’enquête administrative interne soit susceptible d’affecter directement la légalité objective de la sanction disciplinaire elle-même. Une telle approche reconnaîtrait pleinement le rôle déterminant de l’enquête dans la formation de la décision administrative.

Cette évolution ne constituerait ni une innovation radicale, ni une rupture avec les principes du droit de la fonction publique. Par exemple, il est constant que la décision par laquelle l’administration refuse à un agent l’octroi d’un congé, après consultation d’un conseil médical, est annulée lorsque la procédure suivie devant cette instance collégiale a été irrégulière. Ce n’est alors pas la légalité de l’avis du conseil médical qui est en cause, mais bien celle de la décision administrative qui en procède.

En conséquence, l’administration ne pourrait plus, à sa seule discrétion, saisir des enquêteurs au moyen d’une lettre de mission orientée, susceptible d’influencer le périmètre, le déroulement ou les conclusions de l’enquête, ni conduire celle-ci dans le but de se constituer une preuve à elle-même. Elle serait tenue de se conformer à un ensemble de garanties procédurales strictes, assurant l’indépendance et l’impartialité des opérations d’enquête, afin que le rapport établi restitue de manière objective et sincère les circonstances dans lesquelles une faute a pu être, ou non, imputée à l’agent concerné.

Publié le 15 mars 2026 – 1ère édition 2026 du Journal du Barreau de Marseille.